所谓领导干部的经济责任界定，是指根据两办规定，将经济责任按照实际情况区分为直接责任、主管责任和领导责任，其中直接责任比较重，领导责任比较轻。根据实际情况区分轻重不同的三种责任，是在以往规定基础上的重要创新，是经济责任审计结果最受社会各界关注的焦点之一。
两办规定发布两年来，审计机关对于经济责任界定有着不同的理解和不同的做法，其中一种比较普遍但不很适当的理解和做法，是把直接责任等同于“主管工作责任”，即领导干部直接主管部门、主管工作的责任，此外的问题都是领导责任。经济责任如果按照“主管财务工作”来理解，那么领导干部如果不主管财务工作，岂不是不用承担经济责任？目前有的企业领导和地方政府领导正是通过“不分管财务或财政部门”的办法，来规避经济责任的。从审计实施效果来看，这种理解和做法很难行得通，大部分领导干部的财务收支问题都归结为领导责任，就是这种做法的直接结果。因此，经济责任审计评价如何理解、责任界定如何实施，需要进一步讨论。
一、经济责任界定的三原则
两办规定第三十三、三十四条规定：审计机关应当根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当与审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持。审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任和领导责任，应当区别不同情况作出界定。根据这些规定的精神，可以归纳出经济责任界定的三原则。
第一个原则，所有问题都要明确直接责任，要形成经济责任链条。对于经济责任审计中查证认定的所有问题，特别对于界定为领导责任的问题，都要依据相关法律法规同时界定直接责任和主管责任，形成经济责任链条。根据两办规定的精神，在经济责任审计中发现的任何问题都有三个责任（直接责任、主管责任、领导责任），这是一个责任链条。审计机关应当追求和实现经济责任界定的责任链条，即在领导干部不承担直接责任的情况下，发生问题的经济责任的链条不能断开，要根据审计认定的事实，由相应的领导干部填补这个链条，承担相应的责任。只有坚持这个原则，形成责任链条，才能使经济责任人格化，使之落到实处。经济责任审计要避免经济责任空泛化，为下一步运用经济责任审计结果和“问责”奠定基础，也需要坚持这个原则。
第二个原则，程序合法不能免除经济责任。审计法第二十五条、两办规定第四条，都明确规定领导干部的经济责任是履行财政财务收支的责任或“职责义务”，都没有规定与决策程序相关联。因此，按照法律法规，经济责任与程序合法无直接关联，集体讨论的意见不能免除领导干部的经济责任，更不能作为规避或推卸经济责任的借口；在经济责任审计中更不能以“程序合法”免除经济责任。
在经济责任审计中有一种误解，即程序合法就不必承担经济责任，似乎只要决策程序经过集体讨论、多数同意，主要领导对于企业经营发生的重大失误就可以不承担经济责任，或者只承担领导责任，这是最大的误解。企业主要经营者的经济责任主要是“财务收支责任”，有关法律法规和监管部门也有明确的考核原则和考核指标，有具体的经营业绩考核责任书来确定这种法律关系。经济责任只考核经营成果或财务状况，领导人员只对经营结果负责，不能以“程序”免除经济责任。
如果以程序合法代替经济责任，在经济责任审计中也很难操作。首先，有关法律法规和监管部门都以经营业绩、财务收支状况作为考核依据，以程序合法替代经济责任，则于法无据。其次，审查“程序”不是审计机关的专长，也超出审计责任，更不符合审计法和国家审计准则的规定，审计中难以操作。经济责任审计证据主要是财务凭证和有关书面文件；重大经营决策之前，企业高管或者董事之间会有许多情况和决策意见沟通，这些沟通情况很难取得相关的审计证据，并形成有适当和充分审计证据支持的审计评价意见和责任认定依据，据此认定直接责任或领导责任更是依据不足。
第三个原则，主管工作不能等同于直接责任。两办规定第三十五条明确规定：直接责任是“履行经济责任过程中”应当承担的责任。另外，根据会计法和国资委对企业负责人考核办法的规定，其直接责任首先是财务会计责任，与其是否主管财务会计工作或部门无关。所以，领导干部主管的部门或主管的工作不能等同于其直接责任。
二、经济责任界定的基本要求
在坚持经济责任界定的上述原则的同时，经济责任审计还要根据两办规定第三十四、三十五条的规定，符合三个基本要求。
第一个要求，在审计机关职权范围内认定经济责任。这是指两个方面。首先是在审计机关职权范围内认定责任，即根据审计法第三章（审计机关职责）和第四章（审计机关权限）规定的职权范围认定责任。超出这些职权范围的事项，都不应当是经济责任审计的事项，例如审查领导干部的“重要人事任免”等事项。
第二个要求，经济责任审计评价事项，要作为审计内容、经过审计程序、并有充分的审计证据支持。经济责任审计评价或界定的事项，要与审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持。经济责任审计认定的事实，一定是审计机关查证认定的事实，其他机关或单位认定的“事实”只能作为参考或辅助证据，例如环保部门、安监部门、会计师事务所认定的事实。
在经济责任审计中，审计评价不能超出审计责任，偏离审计目标，收集的审计证据要适当，应当符合相关性、可靠性、充分性的要求，发表审计评价意见要有审计证据支持。审计评价意见要执行相应的审计程序作为基础，不能照抄一些其他部门的材料，评价意见不能超出经济责任的范围。
第三个要求，依法评价、依法界定责任。这包含两个方面。首先，领导干部经济责任审计的结果或认定的事实，要依据相关法律法规和制度规定作出评价，并界定经济责任；没有相关法律法规和制度规定的审计事项，不能作出评价更不能界定责任。另一方面，有相关法律法规和制度规定的审计事项，一定要作出审计评价和界定责任，不能遗漏或者隐瞒这些事项。
三、直接责任的界定
两办规定第三十五条规定：“直接责任”是指领导干部“对履行经济责任过程中”的行为应当承担的责任：①直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；②授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；③未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为；④主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为；⑤其他应当承担直接责任的行为。在这方面，党政领导和企业的法定代表人的经济责任有很大差别。那么，企业领导、法定代表人对于财务收支应当承担什么责任义务，相关法律法规如何规定的？
第一，会计法和审计法的规定。会计法对于企业领导履行财务收支的职责义务，在多处明确规定要承担直接责任。会计法第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第二十一条第二款规定：“单位负责人应当保证财务会计报告真实、完整。”第二十八条规定：“单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项。”第四十六条规定：“单位负责人对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的会计人员以降级、撤职、调离工作岗位、解聘或者开除等方式实行打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分。”会计法第五十条并且具体明确，单位负责人在企业是指“法定代表人”。审计法根据会计法的这些规定，相应地在第三十一条第二款规定：被审计单位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整性负责。
会计法明确企业法定代表人对财务收支负直接责任，“应当保证会计工作、财务会计报告真实、完整、合法”，也经历了曲折过程。会计法1985年经第六届全国人大常委会审议实施后的实际情况表明，会计资料和财务会计报告造假的问题，绝大多数是企业法定代表人所为，即授意、指使、强令会计人员或会计机构提供虚假资料或报告。因此1993年、1999年修订会计法时，专门将“不得提供虚假的会计资料和会计报告”的责任，直接落实到企业法定代表人头上。因此，领导干部对于本单位、本地区违反会计法、预算法等财政财务法律法规制度的行为，无论是否直接操纵或指使（会计法没有规定操纵、指使的相应条款），都应当将其经济责任界定为直接责任。这是会计法修订的主导思想。
第二，国有资产法和商业银行法的规定。两个法律关于国有企业法定代表人对于财务会计和国有资产经营管理应当承担的责任义务，也有明确规定。国有资产法第七十一条规定：“国家出资企业的董事、监事、高级管理人员有下列行为之一，造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任；属于国家工作人员的，并依法给予处分：①利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益的；②侵占、挪用企业资产的； ③在企业改制、财产转让等过程中，违反法律、行政法规和公平交易规则，将企业财产低价转让、低价折股的；④违反本法规定与本企业进行交易的；⑤不如实向资产评估机构、会计师事务所提供有关情况和资料，或者与资产评估机构、会计师事务所串通出具虚假资产评估报告、审计报告的；⑥违反法律、行政法规和企业章程规定的决策程序，决定企业重大事项的；⑦有其他违反法律、行政法规和企业章程执行职务行为的。”对于违反上述规定的企业领导，造成国有资产重大损失的，由国资委依法予以免职或者提出免职建议。
商业银行法第七十五条、七十八条规定：商业银行提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、报表和统计报表的，情节特别严重或者逾期不改的，对于其责任人员，应当给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三，国资委的规定。国资委代表国家履行国有资产出资人的监管职责；2010年修订施行的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》（简称“业绩考核办法”）规定，一个企业主要领导的经济责任，首先是“财务责任”，这是由企业经营目标和考核目标决定的。从企业主要领导的经营能力看，他最重要的经济责任或经营活动目标是财务状况和重大经营决策；如果他不能承担财务责任和重大经营决策结果，则丧失了经营管理企业的基本能力。从国家所有者对国企主要经营者考核的目标看，国资委考核企业经营业绩的目标是：①国有资产保值增值；②股东价值最大化；③企业可持续发展。从企业经营的财务状况看，其主要决定因素之一是重大经营决策，这也是主要经营者应当承担的主要经济责任。考核重大经营决策的经济责任主要是考核财务成果，而不是考核“决策程序”；如果决策程序合法合规，但决策结果失败，造成财产损失甚至财务状况恶化，主要决策者（企业主要领导）同样应当承担相应的经济责任。
业绩考核办法对于央企负责人的财务会计责任还有更直接的规定——第三十三条规定：“企业违反《中华人民共和国会计法》、《企业会计准则》等有关法律法规规章，虚报、瞒报财务状况的，国资委根据具体情节给予降级或者扣分处理，并相应扣发企业法定代表人及相关负责人的绩效薪金、任期激励或者中长期激励；情节严重的，给予纪律处分或者对企业负责人进行调整；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。”第三十四条规定：企业法定代表人及相关负责人违反国家法律法规和规定，导致重大决策失误、重大违纪和法律纠纷案件，给企业造成重大不良影响或者造成国有资产流失的，国资委根据具体情节给予降级或者扣分处理，并相应扣发其绩效薪金、任期激励或者中长期激励；情节严重的，给予纪律处分或者对企业负责人进行调整；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
如上所述，企业法定代表人的经济责任认定，主要依据审计法、会计法、两办规定、国资委、金融监管机构等与之签订的经营业绩责任书等，而不是依据所主管的工作或部门，或者是其他因素认定责任。
根据审计法、会计法、两办规定，以及领导干部个人廉洁从业的有关规定，领导干部（包括党政领导干部）在履行经济责任（对财政财务收支履行的职责义务）的过程中，对于所发生的财务会计问题、对于重大经济决策造成的损失及效益低下的问题、对于其本人经济上的不廉洁问题，都应当承担直接责任。经济责任审计中发现的财务会计问题，十分明显违反会计法的规定、违反相关的财务会计制度，也明显地违反两办规定第三十五条第一款的规定。对于这些问题，完全有充分的法律依据直接界定为直接责任。
四、主管责任和领导责任的界定
两办规定第三十六和三十七条规定：主管责任是指领导干部对履行经济责任过程中的应当承担的责任：①除直接责任外，领导干部对其分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为；②主持相关会议或者以其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为。领导责任是指除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。根据经济责任界定的三原则，领导责任的界定主要有两个问题。
第一，对于一个地区、一个部门的领导干部，如果他对财政财务收支工作不直接负责，其经济责任可能很多界定为领导责任。但是，根据两办关于经济责任审计的规定精神，对于国家财政收支存在的任何问题、对于国有资产的任何重大经济损失，都要有领导干部承担责任。
具体来说，经济责任审计认定领导干部承担领导责任的事实，应当同时认定就同一事实承担直接责任和主管责任的领导干部，并在经济责任审计报告中同时披露。例如某市委书记的经济责任审计报告认定，其对某项市政工程发生的重大经济损失承担领导责任，那么审计报告中应当同时认定，主管此项工程的副市长应承担主管责任，具体组织此项工程的城建局长承担直接责任。这项直接责任还要作为该领导干部将来的经济责任审计中应承担的直接责任之一，列入其经济责任审计报告中。只有这样明确所有领导干部的经济责任，并形成经济责任链条，经济责任审计及其责任追究才能落到实处，才能对领导干部形成切实的监督和责任追究机制，经济责任审计才能发挥切实作用，两办规定才能切实执行。
第二，领导责任的界定要坚持重要性原则。界定为领导责任的审计事项，应当是关于一个地区、一个企业发展的重大问题，而不应当是一些零碎的具体问题。对于后者，违反领导干部廉洁从政、廉洁从业的问题，违反会计法的问题，应当直接界定为直接责任，不要界定为领导责任，并应当同时界定承担主管责任和直接责任的责任人。
以上是我们对经济责任审计中责任界定的一些认识和理解，一己之见，供大家讨论。
来源:审计署网站
(http://www.audit.gov.cn/n6/n39/n61/c1357/content.html)
