【摘要】从近几年部门预算执行审计的情况来看，部门预算管理改革取得了重大成效，本文试图通过国家审计的视角，针对部门预算管理的不足之处，提出部门预算改革向纵深推进的建议。
1999年，财政部启动了部门预算改革，迄今为止，初步建立了与公共财政框架相适应的新的财政预算编制框架体系和运行机制，一个部门一本预算、收支两条线、国库集中支付、政府采购等基本制度已经确立。但从近几年预算执行审计发现的问题来看，部门预算管理从体制、机制、制度层面还存在一些漏洞和不完善之处。本文以审计发现的问题作为切入点，寻求改革方向，以期部门预算管理更趋完善。
一、现行部门预算管理存在的主要问题
（一）预算编制的合理性方面。
1．定员定额制度有待进一步完善。
首先，定员定额不公开不透明。基本支出预算从2002年开始试用定员定额的方法编制，截至2011年已有97家行政单位纳入试点范围。对近几年审计的一些部委基本支出进行测算表明，每家的定额标准均不相同，至于为何不同，各部委间互不知晓，外界更不清楚，这个“定额”似乎成为了“不能说的秘密”。定额标准由财政部按不同类不同档进行设定，并由其内部掌握。这种操作机制留下了博弈空间，不能从根本上杜绝“跑部钱进”，也容易造成部门间苦乐不均。
其次，定额标准未形成波动机制。姑且不论这个定额标准设定是否合理，从近些年许多部委反映的情况来看，除人员变动和正常的工资津补贴调整外，定额标准很少变动，并不随物价变动或CPI指数而波动。随着近几年物价高企，一些部门的公用经费定额标准已难以满足实际需要。以某垂直管理部门为例，该部门2004年开始定员定额试点，2005至2009年分五批完成了全国所有所属单位的试点工作，但从试点至今，中央财政安排该部门基本支出仍有三分之一左右的缺口，部门只能依靠地方财政补助或所属单位上缴收入来弥补。再如：医药费经费不足问题长期困扰一些部委，不得不采用挤占项目支出和其他经费解决；有些部门办公设施、公务车辆超标、超编长期未得到清理，实物费用定额也不科学、不合理，难以发挥实际控制作用。
2．项目支出预算编制不够科学严谨。
（1）基本支出与项目支出界限模糊。
现行的部门预算由基本支出和项目支出构成，简而言之，所谓基本支出是为保障部门日常正常运转发生的开支；项目支出是为完成特定任务发生的开支。但在实际的预算执行过程中，除了基本建设项目外，几乎其他所有的项目均与部门承担的职责息息相关，而作为行政管理机关的中央部门，其项目支出开支的内容很多是会议费、差旅费、招待费、培训费、交通费和设备购置等与基本支出开支性质雷同的支出。特别是明确作为项目管理的出国费、招待费和经常性专项业务费等三个项目，更是与基本支出中的日常公用经费无异。
上述情况容易造成以下后果：一是在项目支出中列支基本支出，定员定额形同虚设。从《政府收支分类科目》中可以看到，几乎每个部委都有一个与职能相关的业务费，如工商行政管理专项、审计业务费、民族工作专项、宗教工作专项、收费业务费等，所谓的专项业务其实也是该部门具体负责的工作，即职责所在，部门的任何开支均可以与此专项挂钩。有些部委利用这一漏洞，在该专项中列支基本支出，使实际的支出标准远高于财政部设定标准。二是“三公经费”核算与统计口径不统一。近两年，各部门公布的“三公经费”一直被媒体热炒，实际上，一些部门在项目支出中也列支公车经费或以会议费、培训费名义开支招待费，还有的向所属单位摊派相关支出，规避“三公经费”管理，“三公经费”的核算与统计口径亟待统一、规范。
（2）项目支出定额标准体系建设过于滞后。
财政部于2009年制定了《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》和《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》，但规章制定过于宽泛，操作性不强，到目前为止，部门在编制项目支出预算时，依然无定额标准可依，项目支出编制的合理性无法衡量，项目文本编制的支出内容与实际支出情况脱节。一些部门在申报项目预算时，依然采用“头戴三尺帽”的方式，项目申报随意，增加了部门预算编制、审核的难度，小项目大预算的问题未得到根治。
3．部门仍存在“第二财政”。
中央财政按照“一清、二转、三改、四纳”的原则，对各项收费和基金区别情况分类管理。从2011年起，学费收入纳入财政专户实行专项管理，其余中央部门预算外资金分别纳入政府性基金和公共预算管理。此举加强了对部门综合预算的管理，但并未实现财政预算和部门综合预算对接。其原因主要是部门综合预算中存在较大一块其他收入。对于中央部门而言，这块其他收入主要包括地方财政补助、利息收入、捐赠收入、所属事业单位或经济实体以资产占用费等名义上缴的利润等。由此也带来一些问题：
首先，由于其他收入的不可预见性，部门实际收到的其他收入往往与财政部批复预算中的其他收入存在较大差异，势必影响预算的完整性、严肃性；其次，其他收入属于部门自有资金范畴，其对应的支出，大多是基本建设支出和公用经费预算中不合规、不合理的支出，脱离财政监管，成为部门的第二财政，造成支出的随意性；第三，由于有“第二财政”的利益驱动，部门想方设法提高其他收入，譬如通过所属事业单位兴办经济实体，依托行政职能和垄断地位搞经营或收费，形成高额利润后回流部门，这不仅加重了社会或企业负担，也与国家要求政企脱钩的政策精神相背离。
（二）追加预算的规范性方面。
财政部在2010年的预算编制要求中已明确要规范部门预算调整，严格控制部门预算调整时限，但在预算执行中，追加或调整预算时间晚的问题仍不少见，个别预算调整批复文件的时间甚至到12月26日，造成预算指标不能及时到位，部门当年无法执行，降低了预算执行率，导致部门预算与决算差异过大。同时，由于近年来财政超收幅度较大，这也为预算分配留下了弹性空间，为尽快安排这部分超收资金，有时在预算申报、审批、拨付等程序上出现不严谨、不规范问题，甚至出现先分配、后申请的现象。
（三）政策制定的科学性方面。
1．政策制定不相协调。
由于政策制定时间的先后或者政策制定主体的不同，有时会出现政策之间不够协调，甚至相互矛盾和冲突的地方。例如，根据《财政部关于编制2012年中央部门预算的通知》要求，公务接待费（含外事接待费）、公务用车运行费等原则上都应通过基本支出公用经费解决；但根据《财政部办公厅关于印发政府收支分类改革后有关科目具体运用解答的通知》的规定，单位的项目支出(包括出国费、招待费等)，应按活动列入单独设置的项，没有单独设项的，列入“一般行政管理事务”。两个规定明显存在矛盾之处，令中央部门在编制预算、审计部门在审查预算时都会产生困惑。
2．财政总预算会计与单位会计核算不衔接。
财政总预算会计和行政事业单位预算会计对一些专项资金的核算基础不同，财政总预算会计实行权责发生制，单位预算会计实行收付实现制，导致两者报表口径和信息披露存在差异。另外，现行政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”和“支出经济分类”构成，财政预算不仅能反映支出的性质和用途，还能反映功能和目标；而根据《财政部关于政府收支分类改革后行政单位会计核算问题的通知》的要求，“行政单位在基本支出和项目支出两个科目下，按《政府收支分类科目》中‘支出经济分类科目’的‘款’级科目设置明细账”，这种笼统的规定使财务核算中基本支出和项目支出会计核算科目完全一致，然而项目支出中显然不应存在属于工资福利性的开支内容，导致部分会计科目没有存在的必要；而且项目的功能目标从项目支出会计科目中无从体现。
（四）预算监督和绩效考核机制的实用性方面。
1．人大对部门预算的审批有待深化。
截至2012年，报送全国人大审议预算草案的部门已增至98家，但目前人大审议预案的时间很短，只能对预算进行总体性、一般性审查，很难逐项进行审议；每年的中央预算草案都要等到3月份召开全国人民代表大会的时候进行审议，财政部批复各个部门的预算已到4月份，但每年的预算年度又是从1月1日开始，这就意味着有三个月的预算执行是缺少明确依据的。
2．绩效考核制度不健全。
现行的部门绩效考核主体是各个部门，即由各部门自行提交绩效考核报告，这就造成各个部门既当运动员，又当裁判员，难以对预算执行的绩效情况作出客观评价；审计部门也试图对预算执行的绩效情况进行审计，但发现基本支出是根据定员定额进行编制，无需评价；项目支出又大多是从定性角度进行衡量，考核指标欠缺或不够细化，无法进行定量分析。
二、推进部门预算改革的几点建议
（一）完善基本支出编制依据。
完善定额核定方法，建立定额标准调整机制。根据部门履职需要，在合理划分部门占用公共资源的基础上，将部门预算与部门占用公共资源相结合，建立健全实物费用定额制度。根据部门的不同职能特点，设定不同档次的定额标准，但标准一定要公开透明，且对不同档次的设立做出说明；改变标准一成不变的现状，根据物价指数或其他相关指标的变动情况，进行调整浮动。
（二）严格界定基本支出和项目支出范围。
明确属于基本支出的费用范围，取消属于基本支出预算保障范围的项目，如出国费和招待费；取消属于部门一般行政管理事务的项目。明确项目支出涵盖的范围，合理设立项目，杜绝模棱两可的费用支出；建立项目支出定额标准体系，提高预算编制的精细化程度。
（三）完善部门综合预算的编制。
从美国2012财年总统预算案和香港2012至2013年度政府财政预算案我们可以看到，预算案反映的仅为支出情况，既然是预算，则各部门的收入应全部为财政拨款，不应存在从其他渠道取得的收入。我国也应进一步与国际接轨，将部门综合预算与财政预算进行无缝对接，包括加强对依托政府职能收取的经营服务性收费的管理，将其转化为行政事业性收费，上缴国库，支出由财政统一解决；加强对地方财政补助的管理，对部属经济实体进行清理，彻底实现政企分开，在确保部门财政经费的前提下，切断部门其他收入的来源。
（四）加强制度建设，增强制度设计的科学性。
加强政策制定的协调配合，特别是加强预算编制与预算执行、国库集中支付、政府采购、资产管理和财务会计核算的衔接，建立政策制定的联动机制，政策出台要相互配合，并相应修订有连带关系的法规；堵塞政策漏洞，增强政策的可操作性；促进财务规则和预算管理制度的衔接，实现财政总预算会计制度和行政事业单位预算会计制度的口径对接。
（五）完善绩效考评机制。
调整绩效考评的主体，引入外部考评，如国家审计、中介机构或部门间相互考评，公开考评结果；建立健全绩效考评指标体系，针对项目目标，尽量将项目取得的各项成果进行量化，与各项支出情况进行比较，分析其成本效益情况。
（六）进一步提高预算透明度，加大公众参与力度。
进一步扩大部门预算公开范围，除涉密部门和事项外，所有部门预算均应向社会公开；预算公布应到“项”级科目，让社会公众能够看得懂、看得清，切实将政府预算变为公众预算，让老百姓发表看法、提出建议，了解自身将要承担的纳税义务和将要享受的公共服务。
主要参考文献：
1、财政部预算司编：中央部门预算编制指南（2011年），中国财政经济出版社；
2、中华人民共和国财政部制定：2007年政府收支分类科目，中国财政经济出版社；
3、廖路明、白宗青、李大雨：从我部部门预算实践看预算管理制度改革，预算管理与会计2011年第9期；
4、OMB，2011，The president’s budget for fiscal year 2012，http：//www.whitehouse.gov/omb/budget；
5、香港政府二〇一二年至二〇一三年度政府财政预算案，
http：//www.budget.gov.hk/2012/sim/speech.html。
来源：审计署网站
(http://www.audit.gov.cn/n6/n39/n61/c1352/content.html)
